Een korte geschiedenis van de provincie Zuid-Holland

Op 19 september 1814 vond de eerste vergadering van de Provinciale Staten van Holland plaats. Deze bijeenkomst van de provinciale volksvertegenwoordiging kan worden beschouwd als het begin van het provinciaal bestuur in Zuid-Holland. Het 200-jarig bestaan is een goede gelegenheid om stil te staan bij het provinciaal bestuur. Wat heeft het in die tijd eigenlijk gedaan en bereikt? En hoe heeft het zich ontwikkeld? Historicus Eelco Beukers werkte mee aan de totstandkoming van het boek Behoedzaam Bestuur. Twee eeuwen provincie Zuid-Holland. Hij koos tien afbeeldingen uit het boek die het verhaal in hoofdlijnen vertellen. 

1. Alles bij het oude?

Rond 1850 schilderde Willem de Klerk de Merwede bij Papendrecht. Het is een idyllisch tafereel, met zeilende vrachtschepen en in de verte de stad Dordrecht. Het werk geeft een indruk van de provincie Zuid-Holland in die tijd. Aan bedrijvigheid ontbreekt het niet, maar toch ademt dit werk in onze ogen een enorme rust. Dit is een Holland zonder haast, rumoer en drukte. Een agrarisch Holland ook: twee schepen vervoeren hooi en helemaal rechts loopt een boer met drie koeien. Het machinetijdperk lijkt nog ver weg.

De Klerk was een romanticus en niet geïnteresseerd in stoomschepen en treinen, die al wel bestonden. Maar hij hoefde zich ook weer niet érg in te spannen om de moderne tijd buiten beeld te houden. Want Holland liep niet voorop bij de industrialisatie. De landbouw was alom aanwezig, treinverbindingen waren nog heel beperkt en vrijwel al het vrachtvervoer ging nog met trekschuiten en zeilschepen. Zeilen kon ook makkelijk, want over de rivieren lagen nog geen bruggen die de doorvaart konden belemmeren. Wel was Holland sterk verstedelijkt, maar die steden waren sinds de zeventiende eeuw niet of nauwelijks gegroeid. In veel opzichten leek de tijd twee eeuwen te hebben stilgestaan.

Toch is dat beeld misleidend. Zo leek het politieke landschap van 1850 juist helemaal niet op dat van 1650 of 1750. Tot 1795 was Holland onderdeel geweest van de Republiek, een samenwerkingsverband van zelfstandige gewesten. Veel macht lag in handen van kooplieden in de Hollandse steden, de regenten. Je zou kunnen zeggen dat zij de Republiek ‘van onderaf’ bestuurden. Het voornaamste tegenwicht boden de stadhouders, die (voor wat Holland betreft) afkomstig waren uit één adellijke familie: de Oranje-Nassaus. Als legeraanvoerders konden de Oranjes met name in tijden van crisis de macht naar zich toe trekken. Maar dit was altijd maar van korte duur: op andere momenten was er sprake van stroeve samenwerking of werden de Oranjes zelfs volledig door de regenten overvleugeld.

Dat was de situatie tot 1795. Daarna werd alles anders. Revolutionairen zetten Oranjestadhouder Willem V af en stichtten een nieuwe, ‘Bataafse’ Republiek, zonder stadhouder en gebaseerd op de wil van de hele (mannelijke) bevolking. Dit democratische experiment liep uit op een mislukking: de Bataafse Republiek werd al na enkele jaren afgedankt. Uiteindelijk werd het gebied van de voormalige Republiek opgenomen in het rijk van de Franse keizer Napoleon. Toen die in 1813 uit Nederland werd verdreven, ontstond er een probleem. Niemand wilde terug naar de oude Republiek met zijn moeizame besluitvorming, maar ook herstel van de Bataafse Republiek was uitgesloten: mensen hadden hun buik vol van de Frans getinte idealen waarop die was gebaseerd. De vraag was dus: wat dan wel?

De oplossing was een koninkrijk met een Oranje aan het hoofd. De zoon van stadhouder Willem V trad in 1814 aan als koning Willem I. Dankzij deze erfelijke lijn kon men doen alsof de situatie van voor 1795 werd ‘gerestaureerd’. Maar in werkelijkheid was er veel veranderd. Het idee van bestuur ‘van onderaf’ had plaatsgemaakt voor bestuur ‘van bovenaf’, met de koning aan de top van de piramide. De stedelijke elite bleef belangrijk, maar was zijn formele macht grotendeels kwijt. En ook voor de gewesten veranderde er veel. Holland kreeg weliswaar zijn oude grenzen terug, maar het was zijn zelfstandigheid kwijt. Tussen het Holland van 1750 en dat van 1850 bestond een wereld van verschil – al is dat aan het schilderij van Willem de Klerk niet af te zien.

2. Een kritische dienaar

Wat de stichting van het nieuwe Koninkrijk concreet betekende voor de provincie Holland, laat zich illustreren aan de hand van deze man: Frans Adam van der Duyn. Hij is hier geschilderd op 68-jarige leeftijd, toen hij als gouverneur aan het hoofd stond van het zuidelijke deel van Holland – het gedeelte dat in 1840 verder zou gaan als de zelfstandige provincie Zuid-Holland.

Van der Duyn kreeg dit hoge ambt niet alleen vanwege zijn capaciteiten. Het was ook een beloning voor zijn inzet voor het nieuwe Koninkrijk. Hij was een van de drie mannen die er in 1813 voor had gezorgd dat de zoon van voormalig stadhouder Willem V als ‘koning Willem I’ aan de macht kon komen. Van der Duyn had bovendien meegeschreven aan de nieuwe Grondwet. En dus werd hij door Willem I beloond: in 1815 met een adellijke titel (hij werd graaf) en in 1817 met de functie van gouverneur van het zuidelijke deel van Holland.

Deze gang van zaken is kenmerkend voor het provinciaal bestuur nieuwe stijl. Holland was niet langer een zelfstandig gewest (zoals voor 1795), maar ondergeschikt aan de nieuwe eenheidsstaat. De titel ‘gouverneur’ gaf heel precies aan wat de taak van Van der Duyn was: het besturen van de provincie, uit naam van het hogere gezag. Het was dan ook logisch dat niet de bevolking, maar de koning bepaalde wie dit ambt zou bekleden.

Wat nog het meest aan de oude macht ‘van onderaf’ deed denken was de aanwezigheid van een provinciaal ‘parlement’, de Provinciale Staten. Het was op 19 september 1814 voor het eerst bijeengekomen en bestond uit vertegenwoordigers van de adel, de steden en de landeigenaren. Vergeleken met Statenleden uit de Republiek hadden deze politici maar weinig formele bevoegdheden. Bovendien kwamen ze in de begintijd slechts eenmaal per jaar bijeen. De gouverneur was onbetwist de machtigste man in de provincie.

Het ‘besturen van de provincie’ was in deze beginperiode vooral een kwestie van het doorsluizen van beslissingen die op nationaal niveau waren genomen. Eindeloos is de reeks ‘circulaires’ waarmee de gouverneur en zijn medebestuurders (Gedeputeerde Staten) stads- en dorpsbestuurders bestookten. Op die manier probeerden ze greep te krijgen op de gang van zaken op het lagere niveau, tot in de kleinste details. Daarbij ging het om de meest uiteenlopende onderwerpen, van armoedebestrijding tot de breedte van de sloten. Ook financieel toezicht was een belangrijke taak. De gouverneur reisde zijn gebied rond, maakte kennis met lokale bestuurders en omstandigheden en controleerde of de boeken in orde waren. Op deze manier gaf hij gestalte aan het ‘bestuur van bovenaf’ – en werd Nederland steeds uniformer.

Toch illustreert de persoon van gouverneur Van der Duyn dat de provincie niet alleen spreekbuis van het landsbestuur was. Zijn bezoeken aan steden en dorpen gebruikte hij ook om eventuele misstanden op te sporen. Elke week hield hij audiëntie om klachten van burgers te vernemen. Jaarlijks bracht de gouverneur verslag uit aan de koning en daarbij was hij soms uitgesproken kritisch, onder meer over de situatie in het Zuid-Hollandse onderwijs. Ook Provinciale Staten waren in deze tijd minder passief dan wel is gedacht. Tijdens de zittingen gedroegen de Statenleden zich bepaald niet als klapvee en overlegden zij intensief met de gouverneur en gedeputeerden.

Al waren de provincies in deze periode georganiseerd als doorgeefluik van nationaal beleid, in de praktijk werkte het ook andersom: via de provinciebesturen hielden koning en regering voeling met wat er ‘in den lande’ gebeurde. Hoe dit werkte, blijkt uit een voorval in het jaar waarin Van der Duyn zich liet schilderen. Een groep burgemeesters voelde zich ernstig gedupeerd door het besluit om enkele bruggen over het Voorns Kanaal te verwijderen. Dankzij Van der Duyns bemiddeling werd dit voornemen teruggedraaid. Wereldschokkend was het niet, maar voor de mensen die het betrof, was dit een grote opluchting.

3. Een jaagpad voor Provinciale Waterstaat

In de tijd van Van der Duyn en zijn directe opvolgers (vanaf 1850 ‘commissaris des konings’ geheten) had de provincie nog vrijwel geen praktische, ‘uitvoerende’ taken. Zo was het werk dat de mannen op deze foto aan het doen zijn – het opmeten van een stuk weg – echt iets voor lagere overheden als gemeenten en waterschappen.

Dat veranderde toen de provincie in 1875 een eigen Dienst voor de Provinciale Waterstaat in het leven riep. Tot dan toe waren de provinciale taken op waterstaatsgebied uitgevoerd door ambtenaren van Rijkswaterstaat, maar ambitieuze provinciebestuurders vonden dat de provincie hiervoor eigen mensen in dienst moest hebben. Toen Provinciale Waterstaat – aanvankelijk 22 man sterk – eenmaal was opgericht, trok zij steeds meer werk naar zich toe.

Een van de eerste objecten die Provinciale Waterstaat in beheer nam, was het jaagpad langs de Oude Rijn. Het pad was bestemd voor de paarden die de trekschuiten van Utrecht naar Leiden trokken, en vice versa. Het beheer was in handen van de steden Leiden, Woerden en Utrecht. Door de opkomst van gemotoriseerde schepen liepen de inkomsten van de trekvaart echter terug en moesten de gemeenten er geld op toeleggen. Daarom staakten ze het onderhoud – tot woede van de schippers die er nog wel gebruik van maakten. Na veel overleg nam de provincie het jaagpad in 1882 van de gemeenten over.

Al snel ontfermde de provincie zich ook over allerlei vaarwegen: men vond ze van essentieel belang voor de Zuid-Hollandse economie, en de steden hadden veelal de middelen niet om ze te verdiepen en te verbreden. Een van de belangrijkste werken die Provinciale Waterstaat ondernam, was de modernisering van de Schinkel-Gouwevaart rond 1900. In de jaren dertig van de twintigste eeuw werd deze verbinding opnieuw gemoderniseerd, waarbij enkele opvallende werken werden aangelegd, zoals de Julianasluis in Gouda en de drie hefbruggen bij Boskoop, Waddinxveen en Alphen aan den Rijn.

Door al deze activiteiten groeide het aantal medewerkers van Provinciale Waterstaat snel. Voor het bedienen van de bruggen en sluizen waren geüniformeerde brug- en sluiswachters in dienst en voor het onderhoud van wegen en vaarten zogeheten ‘kantonniers’ (wegwerkers). In de jaren zeventig van de twintigste eeuw was het personeelsbestand van Provinciale Waterstaat uitgedijd tot zo’n duizend mensen. Daarna ging er een andere wind waaien: het moest allemaal ‘bedrijfsmatiger’. Veel uitvoerend werk werd uitbesteed, waaronder dat van de kantonniers, de zoutstrooiers, de bermmaaiers en de muskusrattenvangers.

Ondertussen viel bij de grote provinciale reorganisatie van 1986 het doek voor Provinciale Waterstaat. Nog altijd heeft de provincie land- en waterwegen in beheer. Maar scènes als op de foto, met geüniformeerde ambtenaren van Provinciale Waterstaat, behoren definitief tot het verleden.

4. De beste der Candidaten!

Het bleef niet bij de invoering van een eigen, uitvoerende dienst voor Provinciale Waterstaat. Tussen pakweg 1875 en 1925 kreeg de provincie allerlei nieuwe taken, op het gebied van de zorg, de drinkwater- en elektriciteitsvoorziening en de cultuur bijvoorbeeld. Tegelijkertijd veranderde ook de aard van de provinciale politiek: die werd democratischer.

Deze prentbriefkaart van de Maashaven uit 1908 laat dat goed zien. Hij werd gedrukt naar aanleiding van tussentijdse verkiezingen voor een zetel in Provinciale Staten, het ‘parlement’ van de provincie. In de eerste helft van de negentiende eeuw was de samenstelling van dit orgaan een aangelegenheid van heren onder elkaar. Vanaf 1850 ging het er in onze ogen al democratischer aan toe, maar nog altijd was het stemrecht voorbehouden aan mannen met een behoorlijk vermogen. Wie volksvertegenwoordiger wilde worden, zorgde ervoor dat hij werd gesteund door een kiesvereniging van notabelen. Die konden hun voorkeur bekend maken met een simpele ingezonden mededeling in de krant, die voornamelijk werd gelezen door de beter gesitueerden. Pas toen aan het eind van de negentiende eeuw politieke partijen werden opgericht en een steeds groter percentage van de mannelijke bevolking kiesrecht kreeg, loonde het de moeite om op grote schaal speciaal drukwerk te laten maken, zoals affiches, strooibiljetten en prentbriefkaarten.

De kandidaat die deze prentbriefkaart liet maken, de liberaal Antoine Plate (1845-1927), was een ondernemer in hart en nieren. Hij stond aan de basis van de Holland-Amerika Lijn, was voorzitter geweest van de Rotterdamse Kamer van Koophandel en had politieke ervaring opgedaan als lid van de Rotterdamse gemeenteraad en de Tweede Kamer. Hij kon zich, kortom, met reden presenteren als ‘de beste der Candidaten’. Hij werd inderdaad gekozen en zou tot 1923 lid van Provinciale Staten blijven.

Al voor de invoering van het algemeen kiesrecht in 1919 was het karakter van provinciale verkiezingen dus enorm veranderd. Andere aspecten van de provinciale politiek bleven echter opmerkelijk constant. Zoals de aard van de debatten in Provinciale Staten. In de negentiende eeuw heerste hier nog helemaal de sfeer van een deftige herensociëteit, waar inhoudelijke tegenstellingen slechts zelden op de spits werden gedreven. Maar ook in de twintigste eeuw, toen ideologische verschillen tot heftige botsingen leidden, werd in de Staten beduidend minder gebekvecht dan in de Tweede Kamer of de gemeenteraad.

Deze minder strijdbare cultuur is wel te begrijpen. De provincie staat tussen Rijk, gemeente en waterschap in, en heeft vooral tot taak partijen bij elkaar te brengen. Dat vergt een andere houding dan het initiëren van beleid. Bovendien staan Statenleden minder in de schijnwerpers dan landelijke of lokale politici. Ze kunnen daardoor gemakkelijker compromissen sluiten, met elkaar en met bestuurders. Plate had het dus wel goed gezien: in Provinciale Staten was deskundigheid – de beste kandidaat – een grotere aanbeveling dan ideologische zuiverheid.

5. Molens en auto's

Rond 1900 veranderde de provincie Zuid-Holland sterk van aanzien. De moderne tijd rukte op en dat was vooral te merken aan de snelle verdwijning van een karakteristiek element uit het landschap: de windmolen. Eeuwenlang hadden molens polders droog gehouden, graan gemalen, olie geperst en hout gezaagd. Maar eind negentiende eeuw was hun rol uitgespeeld en namen stoom- en verbrandingsmotoren het werk over. De molens raakten in verval en werden bij bosjes gesloopt.

Ook de korenmolen op de foto werd afgebroken, en nog wel in opdracht van de provincie. In de rechterbenedenhoek is nog net de schuldige te zien: de auto. In de jaren twintig begon iedereen te beseffen dat de opmars van de auto onstuitbaar was. Dat had grote gevolgen voor de inrichting van Nederland. Er waren wel wegen, maar die waren niet berekend op snel autoverkeer. In 1927 verscheen daarom het Rijkswegenplan, een ambitieus plan voor de aanleg van nieuwe autowegen. In het kielzog daarvan kwam Zuid-Holland met een provinciaal wegenplan voor nieuw aan te leggen secundaire wegen. Tot dan toe had de provincie zich beperkt tot wegonderhoud, maar dankzij een nieuwe financieringsstructuur kon zij nu ook daadwerkelijk wegen aanleggen.

Op de foto is goed te zien welke problemen de wegenbouwers tegenkwamen. Langs de Gouwe liep van oudsher een jaagpad, bedoeld voor de trekvaart over de rivier. Jaagpaden waren breed genoeg voor een paard en misschien ook nog wel een paard met wagen. Maar voor een provinciale autoweg was meer nodig. De provincie nam de molen dus over en liet hem met de grond gelijkmaken. Zo werd ruimte geschapen voor het langsrazende autoverkeer. Overigens werden ook fietsers bediend, met een plan voor nieuwe provinciale fietspaden (1937). Dat was wel zo logisch, want autobezit was nog verre van algemeen en ook stadsbewoners met een krappe beurs moesten eropuit kunnen.

De groei van het autoverkeer overtrof elke verwachting. Al voor de oorlog maakte de provincie verdere plannen voor nieuwe autowegen, die in de jaren vijftig en zestig werden uitgevoerd. Hoogtepunt was de aanleg van de verkeersbrug over de Brielse Maas (1970). Daarna nam de weerstand tegen nieuw asfalt toe. In 1972 werden plannen voor de Leidse Baan, een provinciale weg tussen Leiden en Den Haag, op het laatste moment afgeblazen, vanwege felle protesten vanuit de bevolking. Daarna legde de provincie nog wel nieuwe wegen aan, maar met grote terughoudendheid. Het accent kwam te liggen op bevordering van het openbaar vervoer.

En de molens? Daarvan begon de provincie de waarde steeds meer in te zien. Na de oorlog spande zij zich actief in om zo veel mogelijk windmolens te behouden. In 1958 werd zij zelfs eigenaar van de befaamde molendriegang bij Leidschendam, die daardoor voor de ondergang is behoed. Voor de Boskoopse korenmolen kwam dit inzicht te laat. Daarvan resteert nu alleen nog de ‘baard’: het houten bord met de naam, het bouwjaar en het gemeentewapen van Boskoop.

6. Een dubbele ramp: de oorlogsjaren

Op 10 mei 1940 viel Duitsland het Nederlandse grondgebied binnen. De bezetting zou vijf jaar duren en richtte onnoemelijk veel leed aan. Ook het provinciebestuur kreeg het zwaar te verduren. Het meest tastbare drama overviel de provincie slechts twee maanden voor de bevrijding. Op 3 maart 1945 voerden Britse piloten een bombardement uit boven Den Haag. Doel was in het Haagse Bos een Duitse opslag van V2-raketten uit te schakelen. Maar de bommen misten hun doel en verwoestten een groot deel van het Bezuidenhout. Het statige provinciehuis aan Korte Voorhout 9, dat al sinds 1823 als zodanig in gebruik was, werd vol getroffen en ging in vlammen op. Ook de ambtswoning van de commissaris der koningin veranderde in een ruïne. Het nieuwe kantoorpand dat in de jaren dertig achter het provinciehuis was gebouwd, bleef wel gespaard.

Door deze ramp zag de provincie zich na de oorlog genoodzaakt een nieuw onderkomen te regelen. In zekere zin kwam dat niet slecht uit, want Provinciale Staten worstelden met het probleem dat zij al bijna een eeuw geen eigen vergaderruimte meer hadden. Tot 1848 had Holland een schitterende vergaderzaal op het Binnenhof gehad, maar die was geleidelijk door de Eerste Kamer ingepikt. En dus vergaderden de Staten nu eens hier, dan weer daar. Met de bouw van een nieuw provinciehuis kon de lang gekoesterde wens van een eigen vergaderzaal in vervulling gaan. Het kostte wel tijd: de eerste kantoren waren pas in 1964 klaar en niet eerder dan in 1975 kon de vergaderzaal worden ingewijd. Pas toen, dertig jaar na dato, kon de provincie het rampzalige bombardement definitief achter zich laten.

Het andere drama was eigenlijk veel ernstiger, maar abstracter: onder de Duitse bezetting kwam een einde aan het democratische bestuur. De laatste bijeenkomst van Provinciale Staten was op 17 juni 1941. Daarna bleven de gedeputeerden wel aan, maar was van volwaardig functioneren geen sprake. Samen met de commissaris der koningin, Herman van Karnebeek, stonden zij onder curatele van een Duitse Beauftragte, Ernst Schwebel. Van Karnebeek, die van 1918 tot 1927 minister van Buitenlandse Zaken was geweest, had de statuur om nog enig tegenwicht te bieden. Maar nadat hij in 1942 was overleden, moesten de gedeputeerden lijdzaam toezien hoe Schwebel het heft steeds meer in handen nam.

Dat wil niet zeggen dat het provinciaal apparaat in de oorlogsjaren helemaal tot stilstand kwam. In 1943 werd zelfs nog een nieuwe afdeling opgericht, de Stedenbouwkundige Afdeling binnen Provinciale Waterstaat. Deze afdeling zou vanaf 1951 worden verzelfstandigd tot de Provinciale Planologische Dienst en uitgroeien tot een zeer belangrijke tak van het provinciaal apparaat. De opkomst van de planologie was al voor de oorlog begonnen en niet uitsluitend het werk van de bezetter. Maar de afwezigheid van kritische Provinciale Staten heeft de instelling van deze afdeling misschien wel vereenvoudigd. Nadat de provinciale democratie in 1946 was hersteld, werd aan het bestaansrecht van deze afdeling niet meer getwijfeld.

7. Deltastad: de stad die er niet kwam

De eerste jaren na de Tweede Wereldoorlog waren voor de provincie Zuid-Holland niet gemakkelijk. De Duitsers hadden de haven van Rotterdam grondig verwoest en niet alleen in Rotterdam, maar ook elders was veel woonruimte verloren gegaan. Woningnood was een groot naoorlogs probleem. De wederopbouw verliep evenwel voorspoedig, niet in de laatste plaats dankzij het Wirtschaftswunder in het Duitse achterland. In 1962 kon de Rotterdamse haven zich de grootste ter wereld noemen.

Die explosieve groei van Rotterdam was verheugend, maar baarde de provincie in 1957 ook zorgen. Zij was beducht voor het schrikbeeld van een ‘grote, vrijwel aaneengesloten metropool zonder duidelijk begrensde omvang of vorm’. Zouden mensen hier ook in de toekomst nog prettig kunnen wonen en werken? En wat betekende dit bijvoorbeeld voor de aanleg van nieuwe woonwijken, wegen en recreatiegebieden?

Helemaal nieuw was deze zorg over al te enthousiast groeiende gemeenten niet. Al in 1929 constateerde de commissaris der koningin dat de uitbreidingsplannen van gemeenten niet erg op elkaar waren afgestemd. Eigenlijk was provinciale coördinatie hier gewenst. Daarom begon de provincie al in de jaren dertig met het opstellen van zogeheten ‘streekplannen’. Het waren geen echte beleidsstukken – de provincie had op dit punt geen beslissingsbevoegdheid –, maar ze gaven wel aan welke richting het op zou gaan: naar meer macht voor Rijk en provincie bij de ruimtelijke ordening.

In de oorlogsjaren werd inderdaad bepaald dat gemeenten hun uitbreidingsplannen moesten inpassen in kaders die door het Rijk en de provincie waren vastgesteld. De Provinciale Planologische Dienst (1951) kreeg hierbij een kerntaak. Met wetenschappelijke middelen traceerde zij toekomstige behoeften en zette die om in concrete beleidsplannen.

In 1957 publiceerde de dienst het rapport Randstad en delta. Hierin gaf zij aan hoe de Rotterdamse groeistuipen konden worden opgelost: door de Zuid-Hollandse eilanden te benutten voor woningbouw. Op Overflakkee moest zelfs een totaal nieuwe stad verrijzen, ‘Deltastad’ geheten. Dat deze planologische droom nooit is gerealiseerd, kwam door de opstelling van Provinciale Staten. Een nieuwe stad was niet gewenst, zo vonden de Zuid-Hollandse politici; het accent moest liggen op de uitbouw van bestaande kernen. Zoetermeer is te beschouwen als een van de vruchten van deze gedachte.

In de jaren zestig kwam steeds meer kritiek op toekomstvisioenen als dat uit 1957. Ook planologen zelf begonnen in te zien dat ze de ruimtelijke orde niet van bovenaf konden opleggen. Veel plannen bleken binnen mum van tijd door de praktijk achterhaald. En er was het nodige verzet. Provinciebestuurders bereikten meer als ze zich niet boven, maar tussen de partijen opstelden.

Dat deden ze vanaf de jaren zeventig dan ook steeds vaker. Ze werden ‘regisseurs’ van de ruimtelijke ordening. Dat wil niet zeggen dat de besluitvorming nadien in volstrekte harmonie verliep. Zo hadden de provincie en de gemeente Leiden jarenlang een hoogoplopend conflict over een lightrailverbinding van Gouda naar Katwijk en Noordwijk, de zogeheten RijnGouweLijn. Uiteindelijk trok de provincie in 2012 aan het kortste eind: de sneltramverbinding die zij zo graag had gewild, vond geen doorgang.

Op dat moment was de rol van de Provinciale Planologische Dienst al enige decennia uitgespeeld: de dienst was bij een reorganisatie in 1986 opgeheven. Veel taken kwamen terecht bij de nieuwe dienst Ruimte en Groen. Het meedenken over de beste manier om de schaarse ruimte in Zuid-Holland in te richten bleef een belangrijke taak van de provincie.

8. Welzijn als doel

In 1981 kreeg het Sociaal Educatief Centrum in Voorhout hoog bezoek. Commissaris der koningin, Maarten Vrolijk, kwam het pas geopende centrum persoonlijk inspecteren. Hij was in de jaren zestig minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk geweest en was mogelijk oprecht geïnteresseerd in de keramiekcursus die hij bezocht. Maar zijn bezoek kwam niet alleen voort uit persoonlijke belangstelling. 

Sinds de jaren vijftig was de aandacht van overheden voor cultureel en maatschappelijk werk aanmerkelijk gegroeid. Voor welzijn was méér nodig dan welvaart, zo was de gedachte. Al tijdens de wederopbouw richtten bestuurders hun aandacht op minder materiële zaken. In 1952 was Nederland zelfs het eerste land ter wereld met een apart ministerie van Maatschappelijk Werk.

Ook de provincie legde na de oorlog meer accent op cultuur, recreatie en welzijn. Helemaal nieuw waren inspanningen op dit terrein niet. Al in 1827 had de provincie een jaarlijkse subsidie ingesteld voor de Koninklijke Muziekschool in Den Haag. Later in de negentiende eeuw zouden daar andere kunstopleidingen bij komen. In 1918 maakte de provincie een begin met de financiële ondersteuning van openbare bibliotheken. En ook kwam er geld voor de restauratie van ‘monumenten van geschiedenis en kunst’.

Deze en andere inspanningen waren voor de oorlog evenwel tamelijk beperkt en onsamenhangend. Het besef daagde dat ‘welzijn’ een kerndoel van het beleid moest worden. De provincie maakte zich met name zorgen over de povere culturele voorzieningen op het platteland. Daarom groeide het budget voor uiteenlopende zaken als bibliotheekwerk, dans, beeldende kunst, muziekeducatie, regionale omroep, archeologie en monumentenzorg. Ook aan de stadsmens werd gedacht: de provincie was nauw betrokken bij de inrichting van nieuwe recreatiegebieden. 

Zeer actief was de provincie op het gebied van het maatschappelijk werk en de ‘sociale planning’. Ervaring in de ‘harde’ gezondheidszorg was al opgedaan in de negentiende eeuw. De provincie kreeg toen een bijzondere verantwoordelijkheid in de zorg voor ‘krankzinnigen’. In 1932 ging maar liefst een kwart van het provinciale budget daaraan op. Na de oorlog kwamen andere vormen van zorg in zicht. Zo hield de provincie vanaf de jaren zestig toezicht op het snel groeiende aantal ‘bejaardenoorden’. En nog in de jaren negentig kreeg zij de verantwoordelijkheid voor de planning en financiering van de jeugdzorg. 

Inmiddels zijn bijna al deze taken weer bij de provincie weggehaald of op zijn minst sterk teruggebracht. Het idee dat een overheid de samenleving tot in de kleinste uithoeken moet reguleren, heeft afgedaan. Daarnaast overheerst de gedachte dat de maatschappelijke zorg díe wordt geboden, het best op gemeentelijk niveau kan worden geregeld, dicht bij de mensen zelf. 

Daarmee is de provincie gedeeltelijk terug bij af. In de negentiende eeuw liet de overheid cultuur en welzijn in principe over aan particulier initiatief: hier moest de provincie op afstand blijven. Zo ongenuanceerd is het tegenwoordig niet. Maar een bezoek aan een keramiekcursus zal voor de huidige commissaris niet veel prioriteit meer hebben.

9. Een ondernemende provincie

In de jaren tachtig kwam het ideaal van een alom aanwezige overheid stevig ter discussie te staan. Overheidsdiensten bleken weinig innovatief, niet altijd publieksvriendelijk en vooral erg duur. Tussen 1982 en 1986 zette de regering onder leiding van Ruud Lubbers het mes in de overheidsfinanciën en sneed zij veel als ‘nonsense’ betitelde voorzieningen weg.

Deze no-nonsensehouding drong ook door tot de provincie. Een grootschalige reorganisatie in 1986 had tot doel het provinciaal apparaat op te schudden en te verlossen van vastgeroeste bureaucratische en ambtelijke gebruiken. Marktwerking was niet langer taboe: waar mogelijk werden (uitvoerende) taken uitbesteed. Het resterende ambtenarenapparaat werd geacht ‘bedrijfsmatig’ te gaan werken.

In 1995 ging het provinciebestuur zelfs nog een stapje verder. Als de overheid de regels van het bedrijfsleven moest volgen, waarom zou zij zich dan beperken tot het uitgeven van geld? In de logica van die tijd was het niet vreemd dat de provincie zich als onderneming gedroeg en investeerde in winstgevende projecten. Zolang zij daarbij geen risico liep, was dat alleen maar in het voordeel van de burger.

In juli 1999 bleek hoe betrekkelijk dit was. De provincie was inmiddels actief geworden op de kapitaalmarkt. Zij was tegen aantrekkelijke rentes geld gaan uitlenen en onderscheidde zich dus nauwelijks meer van een bank. Dit alles gebeurde op grote schaal – er ging zo’n twee miljard gulden om. Inderdaad maakte de provincie op deze manier een leuk rendement. Maar eens moest het fout gaan, en dat gebeurde toen het handelshuis Ceteco failliet ging en de provincie een lening van 47,5 miljoen gulden in rook zag opgaan. De ‘Cetecoaffaire’ was geboren. De kwestie was des te pijnlijker, omdat het bankieren geheim was gehouden – Provinciale Staten wisten van niets – en er ook steekpenningen waren aangenomen.

Door de Cetecoaffaire liep de provincie een enorme deuk op. Verscheidene gedeputeerden ruimden het veld en na een uiterst kritisch onderzoeksrapport stapte ook de commissaris van de koningin, VVD’ster Joan Leemhuis-Stout, op. Enigszins wrang was dat wel, want zij had in 1995 als enige provinciebestuurder bedenkingen gehad tegen het ‘bankiersbesluit’. Maar uiteindelijk had ook zij het niet tegengehouden. De man die het meest zichtbaar aan de knoppen had gezeten, Karel Baarspul, werd veroordeeld tot een voorwaardelijke gevangenisstraf.

De affaire leidde tot een schokgolf in de hele samenleving. Veel overheden en onderwijsinstellingen bleken min of meer hetzelfde pad te zijn opgegaan en maakten daar haastig een eind aan. Het idee van ondernemen met gemeenschapsgeld had zijn beste tijd gehad.

10. De economie centraal

Pennen in de vorm van tulpen: veel meer frivoliteit kon er kennelijk niet van af toen deze foto werd gemaakt. En toch legt hij een bijzonder feestelijk moment vast: de ondertekening van het vriendschapsverdrag tussen de provincie Zuid-Holland en de Chinese regio Hebei. Het woord ‘regio’ kan op het verkeerde been zetten. Hebei is bijna vijfmaal zo groot als Nederland en er wonen 67 miljoen mensen – meer dan in Frankrijk. Dat is niet niks. Een bosje echte tulpen op tafel had er misschien nog wel bij gekund.

De ondertekening van dit verdrag in 2007 was tekenend voor de koers die de provincie rond 2000 was ingeslagen. Een heel andere koers dan die in de twintigste eeuw. In die eeuw had de provincie zich enorm ontwikkeld. Naast klassieke taken als het toezicht op gemeenten en het onderhoud van wegen was de provincie medeverantwoordelijk geworden voor uiteenlopende thema’s als archeologie, jeugdzorg, milieu en nog heel veel meer. De waaier aan beleidsterreinen was bijna net zo breed als die van het Rijk.

Het provinciale takenpakket had evenwel een duidelijk zwaartepunt: de inrichting van de ruimte. Deze taak stond centraal in de activiteiten van de twee grote diensten van toen, de Provinciale Planologische Dienst en Provinciale Waterstaat. Bij de beleidsvorming namen de bestuurders dan ook vrijwel altijd de ruimtelijke planning als vertrekpunt.

Aan deze manier van werken werd vanaf de jaren tachtig steeds meer getwijfeld. Dat de provincie de werkelijkheid niet vanachter de tekentafel kon dicteren, was al wel duidelijk geworden. Maar bovendien realiseerde men zich dat ruimtelijke ordening uiteindelijk toch in dienst moest staan van de samenleving. Meer werkgelegenheid en versterking van de economie: daar draaide het om.

Dat wil niet zeggen dat de provincie voordien de economie links had laten liggen. Zo hadden sociaaldemocratische politici in de jaren 1930 geprobeerd de massale werkloosheid te bestrijden met grote infrastructurele projecten. In de praktijk kwam er weinig van terecht: het ontbrak de provincie domweg aan macht en middelen. Veel meer dan het in kaart brengen van economische ontwikkelingen en het opzetten van overlegorganen kon de provincie niet doen.

Ook in de jaren 1970, toen de industriesector zware klappen kreeg en de werkloosheid opnieuw snel opliep, was het provinciebestuur sceptisch over de rol die zij kon spelen bij het bevorderen van de werkgelegenheid. Overlegd werd er genoeg, maar het resultaat was beperkt. In 1983 ging slechts een half procent van de begroting naar Economische Zaken.

Pas na de reorganisaties van de jaren tachtig en negentig, waarbij Provinciale Waterstaat en de Provinciale Planologische Dienst werden opgeheven, kon economie uitgroeien tot de voornaamste leidraad van het beleid. Ruimtelijke ontwikkelingen werden voortaan afgestemd op de sociaaleconomische realiteit, in plaats van andersom.

Daarnaast begon de provincie steeds meer te fungeren als platform voor contacten tussen het bedrijfsleven en de wereld buiten Nederland. In Brussel waren interessante potten ontstaan voor de stimulering van Europese regio’s. Het actieve Europabeleid van de provincie wierp vrucht af: sinds 1985 heeft zij aanmerkelijke EU-subsidies binnengesleept.

Ook de vriendschapsverdragen met Hebei en de regio Shanghai-Pudong passen bij de nieuwe focus. Het voorziet in regionale samenwerking met de Chinezen op het gebied van technologie, cultuur, sport, gezondheidszorg, milieu, water en scholing. Daardoor hebben Zuid-Hollandse bedrijven een betere toegang gekregen tot de Chinese markt.

De provincie kan de Zuid-Hollandse economie onmogelijk sturen. Maar door middel van overleg, hulp bij subsidiewerving, het samenbrengen van partners en het verbeteren van de infrastructuur kan zij wel gunstige voorwaarden scheppen voor groei van de provinciale economie.

Over het boek

Voor het eerst hebben historici diepgaand bronnenonderzoek gedaan naar de geschiedenis van het provinciaal bestuur in Zuid-Holland. Het resultaat is opgenomen in een rijk geïllustreerd jubileumboek onder redactie van Roel Pots en Nico Randeraad: Behoedzaam bestuur. Twee eeuwen provincie Zuid-Holland. Het boek is een uitgave van Primavera Pers in Leiden, is verkrijgbaar in de boekhandel en kost € 34,50. ISBN 978-905997-173-8. 408 pag., ca 380 ill. in kleur en zwart-wit, gebonden.